Un Desastre Producido por las Represas: Cómo las Represas Grandes y los Diques han Empeorado las Inundaciones en la India

• 2007 "Represas, Ríos y Gente" Informe (DRP)

"Con el agua rebosando más arriba de los niveles permitidos de la Represa Ukai, y los cielos que no mostraban ninguna señal de despejarse, los ingenieros aparentemente abrieron las compuertas de las esclusas del embalse. Entonces, el agua hizo lo que el agua hace. Avanzó río abajo, tragándose esta ciudad de tres millones de personas como una bestia hambrienta." The New York Times

India ha visto aumentar los daños por inundaciones al mismo tiempo que área total supuestamente protegida por proyectos de ingeniería para el control de inundaciones ha aumentado. En demasiados casos, las medidas estructurales han empeorado las inundaciones. Sin embargo, el estado y los gobiernos nacionales en la India exigen más, no menos de las mismas soluciones estructurales. La sociedad civil presiona, a su vez, con ideas para medidas más sensatas para la gestión de inundaciones.

Los monzones de la India son legendarios. Pueden caer lluvias muy fuertes durante períodos concentrados, lo que hace que la escorrentía sea especialmente difícil de manejar con las soluciones diseñadas tradicionales. Esto no ha evitado que el gobierno indio haya tratado de usar represas grandes, diques, muros de contención y otros por el estilo para controlar las inundaciones. Cuando estos esfuerzos fracasan, pueden fracasar catastróficamente. Ésta es la historia de uno de estos fracasos.

Hacia fines de julio de 2006, el monzón anual que suele durar 3 a 4 meses había estado golpeando la región de Gujarat del Sur durante aproximadamente un mes. El primer incremento estacional en el nivel de agua en la enorme represa Ukai se notó el 2 de julio. La represa, ubicada a unos 80 km río arriba de la ciudad de Surat, fue diseñada con una capacidad de almacenamiento adecuada (7.092 millones de metros cúbicos cuando se la concluyó en 1972) y una cómoda reserva para las inundaciones (1.332 millones de metros cúbicos, o casi 20% del embalse, que no debía llenarse hasta el final del monzón). La población de Surat - una ciudad próspera conocida por sus diamantes, textiles de seda y cocina interesantes - debería haber tenido poco que temer.

Pero apenas en la primera semana de agosto, la inundación más desastrosa en la historia de la ciudad la impactó como un tren fuera de control. Para la noche del 8 de agosto, la represa dejaba pasar más del doble de la cantidad de agua que el río podía recibir aguas abajo. Esa capacidad de arrastre se reduce aún más en los días de marea alta - como fue el caso en ese fatídico día de agosto. Se siguieron soltando altos volúmenes de agua durante más de cuatro días. Para el momento en que las inundaciones habían bajado, por lo menos 120 personas habían muerto, cientos de otras estaban perdidas, más de 4.000 cabezas de ganado habían muerto y más faltaban, y las pérdidas económicas estimadas por las Cámaras de Comercio de Gujarat llegaban a US$49 mil millones.

El New York Times informó: "Con el agua rebosando más arriba de los niveles permitidos de la Represa Ukai de 350 pies de alto, según los registros oficiales, y los cielos que no mostraban ninguna señal de despejarse, los ingenieros aparentemente abrieron las compuertas de las 21 compuertas de las esclusas del embalse. Entonces, el agua hizo lo que el agua hace. Avanzó río abajo, tragándose esta ciudad de tres millones de personas como una bestia hambrienta. Las calles adiamantadas de la India se convirtieron en una conejera de mugre y la ruina."

Como lo reveló en el análisis realizado por mi organización, la Red de Asia del Sur de Represas, Ríos y Gente, el desastre de la inundación de Ukai era totalmente evitable, y se debió enteramente a un manejo indebido de la Represa Ukai por sus operadores. 

¿Qué salió mal?

El mal manejo de la represa fue tan extenso como fue profundo. En primer lugar, sus operadores permitieron que el embalse se llenara más arriba del punto asignado para "almacenamiento de inundaciones" y luego esperaron demasiado para comenzar a soltar el agua. En segundo lugar, información crucial sobre la capacidad física del Río Tapi pareció no ser parte de la ecuación respecto a la liberación de agua de la represa. Y en tercer lugar, la sedimentación del embalse había reducido la capacidad de almacenamiento de la represa. Debe añadirse a esta combinación peligrosa el hecho de que 21% de la capacidad de almacenamiento activa del embalse estaba llena aúna antes del comienzo del monzón. 

Cuando comparamos los niveles del embalse Ukai justo antes del monzón con los de años anteriores, encontramos que estaban en sus mayores niveles en cuatro años. En los días anteriores a la inundación, los administradores de la represa sabían que la cuenca había recibido lluvias especialmente fuertes en días recientes. Podían haber restaurado una reserva adecuada para la inundación comenzando a soltar mucha más agua el 1º de agosto. Sin embargo, los volúmenes que soltaron incluso dos días antes de la inundación fueron alarmantemente bajos. Además de todo esto, las autoridades sabían que la capacidad de reserva se había reducido por la sedimentación, y habían recomendado una revisión de su operación. Esto probablemente habría dado como resultado la exigencia de una mayor reserva para inundaciones. Pero esto no se hizo.

La historia de la Represa Ukai se repitió en muchas cuencas hidrográficas en toda la India en 2006, lo que incluyó a las cuencas Mahi, Sabarmati, Chambal, Narmada, Krishna, Godavari y Mahanadi. En todas partes, los altos volúmenes soltados súbitamente de las represas (muchas tenían grandes capacidades de reserva antes del monzón) fueron la principal razón de la mayoría de los daños por inundaciones en estas cuencas. Y en la mayoría de estos casos, las inundaciones ocurrieron a menos de la mitad del monzón.

Las inundaciones de 2006 no fueron de ninguna manera especiales. Ha habido muchos otros casos en los que las represas han conducido a desastres por inundaciones, lo que incluye a las represas Bhakhra, Hirakud, Tawa-Bargi, y Damodar, para nombrar sólo unos pocos ejemplos. En el transcurso de los años, India ha visto crecer los daños por inundaciones al mismo tiempo que ha aumentado el área total supuestamente protegida por proyectos de ingeniería de control de inundaciones. Lo asombroso es que la mayoría de estos eventos de alta inundación ocurrieron después de haberse instaurado los proyectos de control de inundaciones.

Una cantidad de factores están contribuyendo a esta alarmante tendencia. Algunos de los temas principales se abordan a continuación:

Falta de Reglas Operativas

A menudo el gobierno asevera que las más de 4.000 represas grandes de la India reducen las inundaciones, pero con demasiada frecuencia, los resultados han sido un aumento de los daños por inundaciones, usualmente por un manejo inadecuado. La operación de las represas para protección contra inundaciones no está reglamentada cuidadosamente. Un informe de la Comisión Nacional sobre las Inundaciones (NCF) del Gobierno de la India señaló en 1980: "La mayoría de los embalses terminados en el país no tienen programas específicos de operación con fines de moderar las inundaciones." En la cuenca Ganga, se supone que la Represa Kangsabati debe reservar más de la cuarta parte de su embalse para las inundaciones, sin embargo, el informe dice, "El embalse Kangsabati aún no tiene reglas de operación, ni se han evaluado los beneficios en materia de moderación de inundaciones". El informe también critica el manejo de las represas en el Río Damodar y otros.

Se puede argumentar lo mismo sobre otra importante medida de protección contra inundaciones que se adopta ampliamente en la India, que son los diques (también conocidos como malecones). Los diques pueden ofrecer una protección parcial durante períodos limitados, pero cuando se rompen - y con certeza lo hacen - los daños son mucho mayores, las inundaciones son más repentinas, de mayor intensidad y duración. Existe el problema adicional de las personas que viven entre los diques y el río, que son millones en la India. Esta gente enfrenta la posibilidad de inundaciones casi todos los años, y como no se les ha dado ninguna rehabilitación apropiada, no les queda más opción que quedarse dentro de los diques para cultivar sus tierras, principalmente en los meses posteriores al monzón.

Cambiar el carácter de las inundaciones

Las medidas para protección contra inundaciones en un área pueden incrementar el problema en otra. La Comisión Nacional sobre las Inundaciones del Gobierno de la India señala: "Los enfoques funcionales locales o de poco alcance a menudo están en conflicto con los intereses de la cuenca o la región o la nación en su conjunto. Por ejemplo, la construcción de diques en ciertas áreas puede conducir a un aumento de los niveles de inundación río arriba y río abajo." Los diques son básicamente mecanismos para transferencia de inundaciones: trasladan rápidamente las inundaciones desde un área determinada a áreas río abajo. Las inundaciones resultantes cuando los diques fallan son muy diferentes a una inundación natural. Las inundaciones por falla de los diques son súbitas, tienen mayor poder destructivo, y muchas veces arrastran una gran cantidad de arena, y permanecen durante periodos más largos de lo que sería el caso sin los diques. Las rupturas de gran escala de los diques han sido comunes en algunos de los estados más propensos a inundaciones.

La NCF informa que no se ha realizado ninguna evaluación creíble del desempeño de los diques en ningún río. La Comisión señala, "Los beneficios anuales de los diques eran, por lo tanto, en conjunto, un asunto de opinión general de algún individuo, sin ningún dato de respaldo. Por lo tanto, éramos reacios a sacar alguna conclusión de la tendencia de dichas opiniones".

R. Rangachari, ex-funcionario de segundo lugar en la jerarquía del Ministerio de Recursos Hídricos de la India, ha señalado: "Hay muchos problemas asociados con los diques. Desafortunadamente, hay pocas evaluaciones científicas de su desempeño real bajo diferentes tipos de ríos en regiones representativas." De manera similar, pese a que las represas pueden moderar las inundaciones o no en las zonas río abajo, ciertamente conducen al sumergimiento en áreas inmediatamente río arriba. Las aguas estancadas detrás de las represas afectan áreas adicionales durante la temporada de inundaciones. De manera similar, una inundación ocasionada por abrir las compuertas del vertedero de una represa es de carácter muy diferente a una inundación que ocurre de forma natural. La inundación relacionada a la represa llega rápidamente, sin advertencia previa y, por lo tanto, es más destructiva.

Manejo inadecuado de planicies aluviales

El estudio de la Universidad de las Naciones Unidas sobre las tendencias de las inundaciones en Bangladesh señala: "En los debates sobre la historia y causas de las inundaciones, existe cada vez más evidencia de que las influencias humanas en las tierras bajas pueden contribuir significativamente a aumentar la dimensión y los daños por las inundaciones. La construcción de diques laterales en ríos o el corte de los canales afluentes aíslan a los grandes sistemas fluviales de cuerpos de agua abiertos o pantanos que eran las áreas naturales para almacenar el agua excedente, pero que gradualmente se están convirtiendo en terrenos agrícolas. Según Khan et al (1994), tan sólo en la planicie aluvial del Ganga-Brahmaputra, se han perdido aproximadamente 2,1 millones de hectáreas de humedales por el desarrollo de control de inundaciones, drenaje y riego." 

El Camino Hacia Adelante

Un programa integral de gestión de inundaciones debería girar alrededor de mejorar los mecanismos para hacer frente a las inundaciones y prepararse para estos eventos. Algunas áreas claves que deberán abordarse en la India incluyen sostener y mejorar la capacidad de los sistemas naturales para absorber las aguas de inundaciones; mejorar la gestión de las represas, e instituir reglas claramente definidas y transparentes de operación que sean aplicadas rigurosamente; mejorar el mantenimiento de la infraestructura para inundaciones existente en vez de gastar recursos en nuevas represas y diques; emprender en una evaluación creíble y participativa del desempeño de la existente infraestructura, y eliminar los diques que resultan ser ineficaces; y producir planes transparentes para la gestión de los desastres que se prevea ejecutar de manera participativa. Quizá lo más importante, la India necesita evaluar los impactos potenciales del cambio climático sobre la pluviosidad y el desempeño de la infraestructura relacionada con las inundaciones, y comenzar a planificar para las adaptaciones necesarias ante el clima cambiante.

Además, los dos siguientes programas, ambos ya en ejecución experimental en la India, merecen una aplicación mucho más amplia:

Pronóstico de inundaciones Impulsado por la Gente: Los Amigos de la Cuenca Hidrográfica es una red popular de más de 300 organizaciones ubicadas en la cuenca Ganga-Brahmaputra-Meghna. A menudo, el pronóstico oficial de inundaciones por parte del gobierno central es insuficiente para predecir los impactos a nivel local, y la información usualmente no puede llegar a la gente en lugares vulnerables. Entonces, los Amigos de la Cuenca Hidrográfica iniciaron su propia iniciativa para crear un mecanismo para alerta oportuna de inundaciones que llegue a toda la gente río abajo en Bangladesh. Tiene más de 1.000 miembros de diferentes disciplinas, que viven en diferentes partes de la cuenca, cada uno de los cuales ayuda a circular los mensajes de pronósticos de inundaciones desde lugares río arriba hasta lugares río abajo, utilizando teléfonos y correo electrónico. La gente en la zona central en Assam recopila la información de diferentes fuentes, y la red popular en los lugares río arriba de la cuenca del Brahmaputra la procesa y analiza. Entonces se formulan los mensajes definitivos de alarma temprana por inundaciones para diferentes lugares vulnerables y se los difunden a estas localidades.

Esto ha estado sucediendo bastante eficazmente durante por lo menos los últimos tres años. Se necesita realizar un estudio más profundo de esta asombrosa iniciativa, ya que tiene el potencial de proporcionar lecciones para muchas otras comunidades.

Recarga del Agua Subterránea para Manejar las Inundaciones: La Junta Central de Agua Subterránea de la India estima que una cuarta parte de la escorrentía del monzón podría captarse y almacenarse en acuíferos. Se podría recuperar y utilizar alrededor de tres cuartas partes de los 214 mil millones de metros cúbicos que podrían almacenarse, para regar 32 millones de hectáreas. 

Eliminar incluso una fracción mínima de estos 214 mil millones de metros cúbicos de los ríos durante las inundaciones tendría un impacto tremendo. Aunque aún no se ha hecho ningún intento de materializar este potencial, el Ministro de Finanzas de la India propuso en febrero de 2007 gastar US$419 millones en un nuevo sistema para recargar el agua subterránea. Queda por ver cómo se formulará y ejecutará el proyecto y cuál será su impacto.

En conclusión, existe evidencia abundante y creciente de que las medidas estructurales han sido en general ineficaces para controlar las inundaciones de la India y, de hecho, han empeorado las inundaciones en muchas partes del país. Sin embargo, los gobiernos estatales y el gobierno nacional de India - con el apoyo de organismos internacionales como el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Japonés para la Cooperación Internacional - están promoviendo más, en vez de menos de estas mismas soluciones estructurales. Parece que la oportunidad planteada por el Informe de la Comisión Mundial sobre las Represas al revisar los marcos de la planificación y toma de decisiones para las represas grandes pasó totalmente desapercibida por los administradores de recursos hídricos de la India. Sin embargo, el pueblo está luchando contra en control de inundaciones en una cantidad de lugares. Un notable ejemplo es la creciente oposición a la construcción de diques en Bihar. La oposición cada vez mayor a los planes de "vínculos entre ríos" en la India es otra indicación de esta tendencia. SANDRP ha exigido una investigación nacional e independiente sobre las inundaciones durante el monzón de 2006, especialmente con relación a los volúmenes soltados repentinamente de las represas. Estamos exigiendo más transparencia en las operaciones de las represas, y una revisión de sus procedimientos operativos. Esperamos que la presión pública de estas diferentes campañas, junto con el buen ejemplo de iniciativas como los pronósticos de inundaciones centrados en la gente y los proyectos de recarga del agua subterránea, ayudarán a llevar a la India a un enfoque más sensato hacia inundaciones.

1 http://www.sandrp.in/floods/dam_floods_0806_pr.pdf

2 La capacidad de almacenamiento activo es la capacidad útil del embalse, sobre el nivel mínimo por debajo del cual no se puede drenarlo.

3 Floods in Bangladesh: History, Dynamics and Rethinking the Role of the Himalayas [Inundaciones en Bangladesh: Historia, Dinámica y Repensar el rol de la Himalaya] Thomas Holfer y Bruno Messerli, United States University, 2006

4 Ministro de Recursos Hídricos de la Unión en Lok Sabha, 10 de diciembre del 2001

La Represa para Controlar de Inundaciones en el Río "Loco" Empeorará la Situación

El Gobierno de la India aprobó el proyecto multipropósito Pagladiya en Assam en 2001, citando el control de las inundaciones como un gran beneficio. La represa se está construyendo en el río Pagladiya, afluente del Brahmaputra. Esta "represa multipropósito" tiene que establecer "control de las inundaciones" en más de 40.000 hectáreas, e irrigar 54.000 hectáreas. En 2001, el proyecto se calculó en un costo de US$123 millones. Hoy, su costo estimado se ha duplicado con creces, a $257 millones.

El proyecto Pagladiya fue criticado fuertemente el año pasado en el Comité Permanente Parlamentario sobre la Agricultura. Praful Bidwai, quien sirvió en un "Comité de Expertos" del Ministerio del Medio Ambiente sobre los proyectos en cuencas hidrográficas en 1996-98, dice: "Pagladiya significa literalmente ‘río loco' porque cambia su cauce de manera salvaje, drástica y repentina. Éste es el resultado en gran medida de factores sísmicos que causan que masas de tierra como montañas cambien de posición, creando derrumbes, enormes sedimentaciones e inundaciones. El efecto se complica con la deforestación y otros factores andrógenos. Una minoría del comité (incluido él que habla) se opuso al proyecto porque ninguna represa podría remediar la causa fundamental de las inundaciones ni funcionar con este río que cambia su cauce por kilómetros cada vez. Una represa de tres km de largo sería inútil, por ejemplo, ¡para un río que cambia su curso en 30 km durante 4 años! El proyecto, insistimos, es doblemente irracional porque a nombre del ‘riego' dejaría el suelo anegado en algunos lugares." Pese a las críticas, se aprobó la represa ante las presiones del Gobierno y el cabildeo por irrigantes. Ahora está construyéndose la represa.

El informe del comité parlamentario de agricultura anota que la gran cantidad de arena transportada por el río "se deposita en su lecho, alzando su nivel. Como resultado, fácilmente rebosa sus riberas, causando daños catastróficos. En 2004 también, [el] Pagladiya cambió su trayecto y convergió con otro río". Según el "Comité de Activismo por el Área Afectada por el Proyecto de la Represa Pagladiya", grupo comunitario local, el proyecto producirá la pérdida de los hogares ancestrales de 33 aldeas, para beneficiar a 37 aldeas más al sur. Varios otros grupos han hecho manifestaciones para presionar por la suspensión de la obra, ya que puede producir graves problemas de inundaciones en las zonas de pueblos tribales. Los grupos subrayan que pequeñas represas de detención en los afluentes en el distrito Nalbari serían una mejor opción, y además ayudarían con el riego.

Evaluando los Impactos del Cambio Climático

Lastimosamente, no se ha realizado ninguna evaluación sistemática del impacto del cambio climático en la hidrología de los ríos y el desempeño de las obras hídricas en la India. SANDRP recientemente (bajo la Ley del Derecho a la Información de la India) preguntó a dos de las organizaciones más importantes del Gobierno de la India, la Comisión Central del Agua y la Autoridad Eléctrica Central, si algún estudio del impacto del cambio climático sobre las obras hídricas se había realizado. Ambas autoridades respondieron que no.

Sin embargo, algunos de los proponentes de las represas grandes han venido presionando por una mayor capacidad de almacenamiento, en represas grandes, para supuestamente reducir los impactos del cambio climático. Semejante insistencia ciega no puede beneficiar a nadie. Por el contrario, una revisión del desempeño de obras para almacenamiento del agua muestra que, en promedio, durante cada uno de los últimos 12 años, una capacidad de almacenamiento equivalente a seis embalses y medio del tamaño del Sardar Sarovar permaneció sin utilizarse. Asimismo, un estudio de la sedimentación de la capacidad existente muestra que la India puede estar perdiendo 1.320 millones de metros cúbicos de almacenamiento cada año, mientras que el aumento bruto total a dicha capacidad es aproximadamente 1.980 millones de m3 anuales. Esto indicaría que posiblemente estemos perdiendo los dos tercios de la capacidad creada por la sedimentación. No se está haciendo nada para detener la sedimentación que merezca credibilidad. El cambio climático probablemente aumentará la sedimentación, al derretirse los glaciales y con la mayor frecuencia de pluviosidad intensa.

En base a la información disponible sobre el cambio climático, es probable que los embalses de reserva más pequeños y los almacenamientos subterráneos sean más eficientes, porque son menos vulnerables a daños de las inundaciones, y a pérdidas por evaporación y sedimentación.